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最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定

VIEW: TIME:2022/03/21 发布者:法缘律所

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》已于2021年12月6日由最高人民法院审判委员会第1855次会议通过,现予公布,自2022年5月1日起施行。

  最高人民法院

  2022年3月20日

法释〔2022〕10号

最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定

  (2021年12月6日最高人民法院审判委员会第1855次会议通过,自2022年5月1日起施行)

  为保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法履行行政赔偿义务,确保人民法院公正、及时审理行政赔偿案件,实质化解行政赔偿争议,根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称国家赔偿法)等法律规定,结合行政审判工作实际,制定本规定。

  一、受案范围

  第一条  国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括以下情形:

  (一)不履行法定职责行为;

  (二)行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果,但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。

  第二条  依据行政诉讼法第一条、第十二条第一款第十二项和国家赔偿法第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的,可以依法提起行政赔偿诉讼。

  第三条  赔偿请求人不服赔偿义务机关下列行为的,可以依法提起行政赔偿诉讼:

  (一)确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定;

  (二)不予赔偿决定;

  (三)逾期不作出赔偿决定;

  (四)其他有关行政赔偿的行为。

  第四条  法律规定由行政机关最终裁决的行政行为被确认违法后,赔偿请求人可以单独提起行政赔偿诉讼。

  第五条  公民、法人或者其他组织认为国防、外交等国家行为或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令侵犯其合法权益造成损害,向人民法院提起行政赔偿诉讼的,不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。

  二、诉讼当事人

  第六条  公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼中的当事人地位,按照其在行政诉讼中的地位确定,行政诉讼与行政赔偿诉讼当事人不一致的除外。

  第七条  受害的公民死亡,其继承人和其他有扶养关系的人可以提起行政赔偿诉讼,并提供该公民死亡证明、赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明。

  受害的公民死亡,支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以依法提起行政赔偿诉讼。

  有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止,承受其权利的法人或者其他组织可以依法提起行政赔偿诉讼。

  第八条  两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的,共同侵权行政机关为共同被告。赔偿请求人坚持对其中一个或者几个侵权机关提起行政赔偿诉讼,以被起诉的机关为被告,未被起诉的机关追加为第三人。

  第九条  原行政行为造成赔偿请求人损害,复议决定加重损害的,复议机关与原行政行为机关为共同被告。赔偿请求人坚持对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼,以被起诉的机关为被告,未被起诉的机关追加为第三人。

  第十条  行政机关依据行政诉讼法第九十七条的规定申请人民法院强制执行其行政行为,因据以强制执行的行政行为违法而发生行政赔偿诉讼的,申请强制执行的行政机关为被告。

  三、证据

  第十一条  行政赔偿诉讼中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据;因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。

  人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失,应当予以支持;对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失,可以结合案件相关证据予以认定。

  第十二条  原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害,被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的,被告应当提供相应的证据证明。

  四、起诉与受理

  第十三条  行政行为未被确认为违法,公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的,人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。

  行政行为已被确认为违法,并符合下列条件的,公民、法人或者其他组织可以单独提起行政赔偿诉讼:

  (一)原告具有行政赔偿请求资格;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的赔偿请求和受损害的事实根据;

  (四)赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理;

  (五)属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖;

  (六)在法律规定的起诉期限内提起诉讼。

  第十四条  原告提起行政诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼,人民法院审查认为可能存在行政赔偿的,应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。

  原告在第一审庭审终结前提起行政赔偿诉讼,符合起诉条件的,人民法院应当依法受理;原告在第一审庭审终结后、宣判前提起行政赔偿诉讼的,是否准许由人民法院决定。

  原告在第二审程序或者再审程序中提出行政赔偿请求的,人民法院可以组织各方调解;调解不成的,告知其另行起诉。

  第十五条  公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内,向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。

  第十六条  公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。

  第十七条  公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议,自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理。

  行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

  第十八条  行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效,或者实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的,属于本规定所称的行政行为被确认为违法的情形。

  第十九条  公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼,人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的,对一并提起的行政赔偿诉讼,裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉。

  第二十条  在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中,原告提起行政赔偿诉讼的同时,有关当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

  五、审理和判决

  第二十一条  两个以上行政机关共同实施违法行政行为,或者行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为,造成公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益实际损害的,应当承担连带赔偿责任。

  一方承担连带赔偿责任后,对于超出其应当承担部分,可以向其他连带责任人追偿。

  第二十二条  两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害,每个行政机关的违法行为都足以造成全部损害的,各个行政机关承担连带赔偿责任。

  两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害的,人民法院应当根据其违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小,确定各自承担相应的行政赔偿责任;难以确定责任大小的,平均承担责任。

  第二十三条  由于第三人提供虚假材料,导致行政机关作出的行政行为违法,造成公民、法人或者其他组织损害的,人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小,确定行政机关承担相应的行政赔偿责任;行政机关已经尽到审慎审查义务的,不承担行政赔偿责任。

  第二十四条  由于第三人行为造成公民、法人或者其他组织损害的,应当由第三人依法承担侵权赔偿责任;第三人赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明,行政机关又未尽保护、监管、救助等法定义务的,人民法院应当根据行政机关未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小,确定其承担相应的行政赔偿责任。

  第二十五条  由于不可抗力等客观原因造成公民、法人或者其他组织损害,行政机关不依法履行、拖延履行法定义务导致未能及时止损或者损害扩大的,人民法院应当根据行政机关不依法履行、拖延履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用大小,确定其承担相应的行政赔偿责任。

  第二十六条  有下列情形之一的,属于国家赔偿法第三十五条规定的“造成严重后果”:

  (一)受害人被非法限制人身自由超过六个月;

  (二)受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾;

  (三)受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾,且与违法行政行为存在关联;

  (四)受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害,且与违法行政行为存在关联。

  有下列情形之一的,可以认定为后果特别严重:

  (一)受害人被限制人身自由十年以上;

  (二)受害人死亡;

  (三)受害人经鉴定为重伤或者残疾一至四级,且生活不能自理;

  (四)受害人经诊断、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级,生活不能自理,且与违法行政行为存在关联。

  第二十七条  违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害,不能返还财产或者恢复原状的,按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定,或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的,可以采用其他合理方式计算。

  违法征收征用土地、房屋,人民法院判决给予被征收人的行政赔偿,不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

  第二十八条  下列损失属于国家赔偿法第三十六条第六项规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”:

  (一)必要留守职工的工资;

  (二)必须缴纳的税款、社会保险费;

  (三)应当缴纳的水电费、保管费、仓储费、承包费;

  (四)合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费;

  (五)维系停产停业期间运营所需的其他基本开支。

  第二十九条  下列损失属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”:

  (一)存款利息、贷款利息、现金利息;

  (二)机动车停运期间的营运损失;

  (三)通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等;

  (四)对财产造成的其他实际损失。

  第三十条  被告有国家赔偿法第三条规定情形之一,致人精神损害的,人民法院应当判决其在违法行政行为影响的范围内,为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉;消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式,可以双方协商,协商不成的,人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的,应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

  第三十一条  人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的,判决被告限期返还财产、恢复原状;无法返还财产、恢复原状的,判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。

  人民法院审理行政赔偿案件,可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确,赔偿内容确定的,应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决;行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的,人民法院判决予以变更。

  第三十二条  有下列情形之一的,人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求:

  (一)原告主张的损害没有事实根据的;

  (二)原告主张的损害与违法行政行为没有因果关系的;

  (三)原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的;

  (四)原告请求行政赔偿的理由不能成立的其他情形。

  六、其他

  第三十三条  本规定自2022年5月1日起施行。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法发〔1997〕10号)同时废止。

  本规定实施前本院发布的司法解释与本规定不一致的,以本规定为准。



参考案例

目  录

  1.马某某诉某区人民政府行政赔偿案

  2.杨某某诉某区人民政府行政赔偿案

  3.李某某诉某县人民政府及县林业局林业行政赔偿案

  4.范某某诉某区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

  5.易某某诉某区人民政府房屋强拆行政赔偿案

  6.李某某诉某区人民政府行政赔偿案

  7.魏某某诉某区人民政府行政赔偿案

  8.杜某某诉某县人民政府行政赔偿案

  9.周某某诉某经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案

  1

  马某某诉某区人民政府行政赔偿案

  ——不予赔偿决定依法属于行政赔偿诉讼受案范围。

  (一)基本案情

  马某某认为某区人民政府及相关部门对其实施限制人身自由并造成损害,向某区人民政府提交行政赔偿申请书。某区人民政府作出告知书,告知马某某其所提供的材料不能证明该区人民政府存在限制其人身自由的违法行为,故该区人民政府不是行政赔偿义务机关。马某某不服向某市中级人民法院提起本案诉讼,请求确认某区人民政府在法定时间内未作出赔偿决定违法,并赔偿损失18万余元。

  (二)裁判结果

  一审法院以本案未经确认违法即要求赔偿不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉,二审法院则以不予作出赔偿决定行为系程序性行为,不对马某某权利义务产生实际影响为由裁定维持一审裁定。马某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,马某某就赔偿问题向某区人民政府请求先行处理并由某区人民政府作出决定不予赔偿的告知书。依据新修订的国家赔偿法第十四条第二款规定,赔偿请求人对该不予赔偿决定告知书不服的,可以向人民法院提起诉讼。人民法院受理本案后,依法应当对某区人民政府和马某某之间的行政赔偿争议进行审理。

  2

  杨某某诉某区人民政府行政赔偿案

  ——当事人对行政强制确认违法及行政赔偿同时提起诉讼,即使人民法院分别立案,仍属于一并提起行政赔偿诉讼,无需等待确认违法判决生效后再另行主张赔偿。

  (一)基本案情

  杨某某一并就某区人民政府行政强制及行政赔偿案件向某市中级人民法院提起行政诉讼。对于行政强制案件,该院作出一审行政判决确认某区人民政府对杨某某房屋强拆行为违法,二审法院以同一理由维持一审判决。

  (二)裁判结果

  对于行政赔偿案件,一审法院以一审期间由于违法侵害的事实及赔偿责任主体未经人民法院生效判决确认,为避免司法程序空转为由裁定驳回起诉。二审法院认为,虽然二审期间违法侵害的事实及赔偿责任主体已经人民法院生效判决确认,杨某某仍可通过向某区人民政府申请行政赔偿或者另行提起行政赔偿诉讼等途径维护自身合法权益,故维持一审裁定。杨某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,为了实质化解行政争议,依据国家赔偿法相关规定,行政赔偿申请人在提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,人民法院在确认行政行为违法的同时,应当依法对行政赔偿请求一并作出实体裁判。本案一、二审法院裁定驳回杨某某对某区人民政府要求行政赔偿的起诉,属于变相剥夺了当事人一并提起行政赔偿诉讼的合法权利。

  3

  李某某诉某县人民政府及县林业局林业行政赔偿案

  ——由于第三人提供虚假材料,导致行政机关作出的行政行为违法,造成公民、法人或者其他组织损害的,人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小,确定行政机关承担相应的行政赔偿责任。

  (一)基本案情

  李某某与袁某婚后与村民干某等人签订《土地承包合同》并办理公证,承包干某等人山地共82亩并种植了杉树。之后,李某某与袁某协议离婚,82亩杉树归李某某所有。2010年6月23日,袁某将82亩种植杉树出售给范某和黄某。2010年7月12日,范某以他人名义提交砍伐申请,某县林业局向范某发放了81号《林木采伐许可证》。2011年11月22日,李某某以颁发林木采伐许可证的行政行为违法为由,向某县人民政府提交《国家赔偿违法确认申请书》,请求撤销81号《林木采伐许可证》,并要求某县林业局赔偿损失共计120万元。某县人民政府作出复议决定:一、撤销81号《林木采伐许可证》。二、范某未经李某某等人的授权,私自进行砍伐,属于个人行为,不属于国家赔偿范畴。李某某诉至法院,请求判令某县林业局赔偿其经济损失120万元;某县人民政府与某县林业局承担连带赔偿责任。

  (二)裁判结果

  一、二审法院认为,某县林业局履行了必要的审查义务,该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被某县人民政府撤销,但撤销的原因系范某冒用权利人名义申请所为,而非某县林业局违法审查所致。故判决驳回李某某的诉讼请求。李某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审查认为,某县林业局在颁发涉诉林木采伐许可证时未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务,颁证行为违法。某县林业局的违法颁证行为与范某提供虚假材料申办林木采伐许可证及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李某某财产损失,某县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。

  4

  范某某诉某区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

  ——违法征收征用土地、房屋,人民法院判决给予被征收人的行政赔偿,不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

  (一)基本案情

  2011年1月,某区人民政府在未与范某某就补偿安置达成协议、未经批准征用土地的人民政府作出安置补偿裁决的情况下,将范某某位于征收范围内的集体土地上的房屋拆除,人民法院生效判决确认拆除行为违法。范某某依法提起本案诉讼请求赔偿。

  (二)裁判结果

  一、二审法院判决某区人民政府以决定赔偿时的市场评估价格予以赔偿。某区人民政府不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审查认为,行政机关违法强制拆除房屋的,被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则,不仅有失公平而且有纵容行政机关违法之嫌。因此,在违法强制拆除房屋的情形下,人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿,符合房屋征收补偿的立法目的。

  5

  易某某诉某区人民政府房屋强拆行政赔偿案

  ——财产损害赔偿中,损害发生时该财产的市场价格不足以弥补受害人损失的,可以采用其他合理方式计算。

  (一)基本案情

  在未与易某某达成安置补偿协议或者作出相应补偿决定的情况下,易某某的房屋被某区人民政府强制拆除。生效行政判决亦因此确认强拆行为违法。易某某向某区人民政府申请行政赔偿,法定期限内某区人民政府未作出赔偿决定。易某某遂提起本案诉讼,请求判令某区人民政府恢复原状,或者赔偿同等区位、面积、用途的房屋;判令某区人民政府赔偿动产经济损失3万余元。

  (二)裁判结果

  一、二审法院判决由某区人民政府赔偿违法拆除易某某房屋所造成的经济损失共计16万余元的同时,驳回易某某要求赔偿动产损失的诉讼请求。易某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,房屋作为一种特殊的财物,价格波动较大,为了最大限度保护当事人的权益,房屋损失赔偿时点的确定,应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下,以违法行政行为发生时为准,无法弥补当事人的损失。此时以法院委托评估时为准,更加符合公平合理的补偿原则。

  6

  李某某诉某区人民政府行政赔偿案

  ——对公民、法人或者其他组织造成财产损害,无法恢复原状的,人民法院应当判令赔偿义务机关支付赔偿金和相应的利息损失。

  (一)基本案情

  2012年7月16日,某区人民政府组建的建设指挥部工作人员强制拆除了李某某的房屋,2015年4月27日,法院生效行政判决确认某区人民政府强制拆除李某某房屋程序违法。李某某向某区人民政府递交《行政赔偿申请书》,某区人民政府不予答复。李某某提起本案行政赔偿诉讼,请求恢复原状。本案再审审查阶段,某区人民政府就涉案房屋作出《行政赔偿决定书》。

  (二)裁判结果

  一、二审法院认为,根据国家赔偿法相关规定,应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金。涉案房屋被拆除已灭失,无恢复原状的可能,李某某经释明后拒绝变更“要求将被拆除房屋恢复原状”的诉讼请求,据此判决驳回李某某的诉讼请求。李某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,涉案房屋因强制拆除已毁损灭失,且涉案地块已经纳入征收范围,涉案房屋不具备恢复原状的可能性,原审对李某某主张的恢复原状的请求不予支持,并无不当。但李某某仍享有取得赔偿的权利,法院应当依法通过判决赔偿金等方式作出相应的赔偿判决,仅以恢复原状诉请不予支持为由判决驳回李某某诉请,确有不当。

  7

  魏某某诉某区人民政府行政赔偿案

  ——人民法院审理行政赔偿案件,可以对行政机关作出赔偿的方式、项目、标准等予以明确,赔偿内容直接且确定的,应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决。

  (一)基本案情

  魏某某案涉集体土地上房屋位于某区城中村改造范围,因未能达成安置补偿协议,2010年5月25日,魏某某涉案房屋被拆除,法院生效判决确认了某区人民政府强制拆除行为违法。2015年6月,魏某某依法提起本案行政赔偿诉讼,要求判令某区人民政府赔偿损失。

  (二)裁判结果

  一审法院判决某区人民政府赔偿魏某某房屋损失等损失。二审法院判决撤销一审行政赔偿判决,责令某区人民政府于判决生效之日起九十日内对魏某某依法予以全面赔偿。魏某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,基于司法最终原则,人民法院对行政赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决,以保护赔偿请求人的合法权益,实质解决行政争议,原则上不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定,使赔偿争议又回到行政途径,增加当事人的诉累。本案中,二审判决撤销一审行政赔偿判决,责令某区人民政府对魏某某依法予以全面赔偿,无正当理由且有违司法最终原则,裁判方式明显不当。

  8

  杜某某诉某县人民政府行政赔偿案

  ——原告的损失已经通过行政补偿途径获得充分救济的,人民法院应当依法判决驳回其行政赔偿请求。

  (一)基本案情

  2014年初,某县人民政府为了绕城高速公路工程建设需要,经上级政府批准后,其成立的征迁指挥部与被征收人杜某某签订《房屋征收补偿安置协议书》并约定付款时间及交房时间。随后,征迁指挥部依约履行了相关义务。同年10月,案涉房屋在没有办理移交手续的情况下被拆除。该拆除行为经诉讼,法院生效判决确认某县人民政府拆除行为违法。2016年11月7日,杜某某向某县人民政府申请行政赔偿,某县人民政府在法定期限内不予答复。杜某某提起本案赔偿之诉。

  (二)裁判结果

  一、二审法院认为,在房屋被强制拆除前,杜某某已经获得《房屋征收补偿安置协议书》约定的相关补偿款项及宅基地安置补偿,在房屋拆除后,杜某某向村委会领取了废弃物品补偿款及搬迁误工费用,故判决驳回杜某某的诉讼请求。杜某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,行政行为被确认违法并不必然产生行政赔偿责任,只有造成实际的损害,才承担赔偿责任。某县人民政府成立的征迁指挥部与杜某某已签订《房屋征收补偿安置协议书》,该协议已被法院生效判决认定为合法有效且已经实际履行。因此,杜某某的房屋虽被违法强制拆除,但其在诉讼中并未提供证据证明其存在其他损害,其合法权益并未因违法行政行为而实际受损,其请求赔偿缺乏事实和法律依据。

  9

  周某某诉某经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案

  ——通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等以及对财产造成的其他实际损失属于直接损失。

  (一)基本案情

  周某某在某自然村集体土地上拥有房屋两处,该村于2010年起开始实施农房拆迁改造。因未能与周某某达成安置补偿协议,2012年3月,拆迁办组织人员将涉案建筑强制拆除。周某某不服诉至法院,请求判令某经济技术开发区管理委员会对其安置赔偿人民币800万余元。

  (二)裁判结果

  一、二审法院认为,涉案房屋已被拆除且无法再行评估,当事人双方对建筑面积、附属物等亦无异议,从有利于周某某的利益出发,可参照有关规定并按照被拆除农房的重置价格计算涉案房屋的赔偿金,遂判决某经济技术开发区管理委员会赔偿周某某49万余元,驳回其他诉讼请求。周某某不服,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审理认为,为了最大程度地发挥国家赔偿法维护和救济受害行政相对人合法权益的功能与作用,对该法第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解,不仅包括既得财产利益的损失,还应当包括虽非既得但又必然可得的如应享有的农房拆迁安置补偿权益等财产利益损失。本案中,如果没有某经济技术开发区管理委员会违法强拆行为的介入,周某某是可以通过拆迁安置补偿程序依法获得相应补偿的,故这部分利益属于必然可得利益,应当纳入国家赔偿法规定的“直接损失”范围。



最高人民法院行政审判庭负责人就《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》答记者问

  • 问题一:

  请介绍一下《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《行政赔偿司法解释》)的起草背景和主要过程。

  答:1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》。之后,根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第一次修正;根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第二次修正。

  现行《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》发布于1997年,共有40条。该司法解释在贯彻实施国家赔偿法,保证人民法院依法及时公正审理各类行政赔偿案件,规范和加强行政赔偿工作,实质化解行政赔偿争议,保障赔偿请求人获得行政赔偿的权利,监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面,发挥了积极的作用。考虑到国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已经修改多年、《民法典》出台,且行政赔偿审理实践也出现了一些新情况、新问题,为了适应新形势的需要,进一步规范行政赔偿案件审理,有必要在总结近年来的经验和做法、修改完善原有司法解释的基础之上,制定一部新时代的具有中国特色的行政赔偿司法解释。

  在起草《行政赔偿司法解释》的过程中,我们开展了多形式、多层次的调研活动。不仅听取各级法院的意见,还多次邀请行政法学专家学者参加调研座谈并听取意见;不仅征求院内相关部门的意见,还广泛征求全国人大法工委、司法部等相关国家机关的意见。通过充分沟通、协商,在各方面对行政赔偿诉讼的受案范围、诉讼途径、审理对象、判决方式等基本问题达成广泛共识的基础上,多次修改,最终形成行政赔偿司法解释送审稿,由最高人民法院审判委员会讨论通过。《行政赔偿司法解释》结合行政赔偿案件审判实际,以解决实践中突出问题为导向,注重对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释,注重规范的针对性、准确性和实效性。对于行政诉讼法、国家赔偿法及相关司法解释有明确规定的,不再重复作出规定;对可规定可不规定或者目前尚难以达成基本共识的内容,暂不作规定;对于旧司法解释中已经有规定且行之有效的内容,继续加以保留;对于近年来审判实践急需解决、旧司法解释未规定的内容,增加相应的条款。不追求大而全,根据审判实践需要确定具体条文的内容和数量。

  问题二:

  《行政赔偿司法解释》的基本原则有哪些?

  答:在起草《行政赔偿司法解释》的过程中,我们始终坚持以下基本原则:

  一是坚持党对司法工作的绝对领导。《行政赔偿司法解释》起草中,我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,依法服务保障党和国家工作大局,监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益,实质化解行政赔偿争议,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  二是坚持以人民为中心。《行政赔偿司法解释》起草中,我们认真落实人民主体地位,坚持服务人民的根本立场,努力畅通行政赔偿救济途径、合理区分损失责任、完善行政赔偿判决方式,依法保护公民、法人和其他组织的行政赔偿权利。

  三是平等保护各类市场主体合法产权。产权制度是社会主义市场经济的基石。健全产权保护制度,平等保护各类市场主体的合法权利,尤其是依法保护民营企业合法产权,是建设良好法治环境,推动经济高质量发展,健全社会主义市场经济体制的基本要求。司法解释贯彻平等保护产权原则,切实维护民营经济合法产权,明确规定国家赔偿法“直接损失”赔偿就是“实际损失”赔偿,行政机关违法行政行为造成公民、法人或者其他组织损害的,应当予以充分赔偿;明确规定财产赔偿的计算方式,停产停业期间必要的经常性费用开支的范畴,为充分赔偿划定具体标准;明确土地房屋征收征用过程中违法强拆造成损失的,赔偿标准和数额不低于被征收人依法应当获得的补偿安置标准和数额,等等。

  四是监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务。《行政赔偿司法解释》进一步明确人民法院对行政赔偿行为的监督权力,细化了行政赔偿案件的审理方式和判决方式,明确了部分特殊行政赔偿案件的举证责任,科学划分了行政赔偿责任等。

  五是服务高质量发展。积极落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求,找准行政审判工作服务高质量发展的结合点、切入点,为实现高质量发展提供有力司法服务和保障。《行政赔偿司法解释》明确规定,行政行为与私人行为共同侵权的,当事人可以一并提起民事诉讼,同时对公、私各方的侵权责任作出合理划分;明确法院对原告未一并提起行政赔偿诉讼的告知义务,引导当事人尽可能一并解决行政赔偿争议;明确人民法院审理不履行行政赔偿义务案件要作出有具有明确给付内容的判决,被诉行政赔偿决定款额计算错误的要作出变更判决,实质解决赔偿争议;明确人民法院对侵权行政行为主诉裁驳,对一并提起的行政赔偿诉讼也应当予以裁驳等,实质化解各类行政赔偿争议,为高质量发展创造良好的法治环境。

  问题三:

  请介绍一下《行政赔偿司法解释》的主要内容。

  答:《行政赔偿司法解释》全文共33条。主要内容有下几个方面:

  (一)明确行政赔偿的范围、要件和责任分担,实现对行政机关的精准监督

  ——明确了合法权益的内涵。《行政赔偿司法解释》严格落实国家赔偿法和修改后的行政诉讼法的规定,强调公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的,亦可以依法提起行政赔偿诉讼。

  ——界定“其他违法行为”的范围。《行政赔偿司法解释》规定,国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括以下情形:(一)不履行法定职责行为;(二)行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果,但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。根据是否积极作为,行政行为可以分为作出的行政行为和不作为行为;根据行为结果是否出自行政机关及其工作人员的主观故意,行政行为又可以分为法律行为和事实行为。行政机关不仅对作出的行政行为、法律行为违法造成损害要承担行政赔偿责任,对不履行法定职责行为和事实行为违法造成损害的,亦应承担行政赔偿责任。

  ——明确赔偿决定等行政行为属于受案范围。为了进一步厘清行政赔偿案件的受案范围和审理对象,《行政赔偿司法解释》明确,行政赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔偿决定等行政行为属于行政赔偿诉讼受案范围。行政赔偿诉讼要在对相关赔偿行为本身的合法性进行审查和评判的基础上,切实保护公民、法人和其他组织合法权益,实质化解行政赔偿争议。

  ——列举行政行为被确认违法的两类主要情形。为了准确把握侵权的行政行为已经被确认违法的标准,《行政赔偿司法解释》列举了常见的两类具体表现形式:一是行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效;二是实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权。

  ——完善行政赔偿构成要件。《行政赔偿司法解释》规定,人民法院应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、原告主张的损害事实是否存在、损害与违法行政行为是否存在因果关系,以及原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等事项一并予以审查,完善了行政赔偿的法定构成要件。

  ——规定举证责任倒置的情形。一般情况下,原告请求行政赔偿应当对违法行政行为造成损害以及损害大小的事实承担举证责任。但是,以下两种情形,举证责任倒置:一是因被告原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任;二是原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害,被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的,被告应当提供相应的证据证明。

  ——科学划分行政赔偿责任。一是明确了行政机关共同侵权连带赔偿责任;二是规定了行政机关分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任;三是确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担;四是规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担;五是界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。

  (二)科学界定损害赔偿范畴,体现对当事人合法权益的全面保护

  ——合理确定“直接损失”的范围。国家赔偿法规定,行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。《行政赔偿司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点,借鉴民事侵权赔偿的相关规定,通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失,以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴,同时在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失,最大限度实现对当事人合法权益的充分保护。

  ——进一步明确财产损害的赔偿标准。国家赔偿法规定,违法行政行为造成财产损害,不能返还财产或者恢复原状的,给付相应的赔偿金。《行政赔偿司法解释》明确,赔偿金按照损害发生时的市场价格计算损失。市场价格无法确定,或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的,可以采用其他合理方式计算。针对司法实践中所占比例较大的违法征收征用土地、房屋导致的行政赔偿案件,《行政赔偿司法解释》明确,人民法院判决给予被征收人的行政赔偿,不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

  ——完善精神损害赔偿的规定。根据国家赔偿法关于精神损害赔偿的原则性规定,《行政赔偿司法解释》进一步明确了行政赔偿诉讼中精神损害赔偿的履行方式及判决方式,并规定消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式,可以双方协商,协商不成的,人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的,应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

  (三)畅通行政赔偿诉讼程序,实现对当事人诉讼权利的充分保障

  ——进一步明确行政赔偿诉讼原告主体资格。《行政赔偿司法解释》规定,受害的公民死亡,其继承人和其他有扶养关系的人依法具备原告主体资格;为了与《民法典》侵权责任赔偿的请求权人保持一致,司法解释增加了支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以作为行政赔偿诉讼的原告起诉的规定;《行政赔偿司法解释》还规定,有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止,承受其权利的法人或者其他组织可以成为行政赔偿诉讼的原告。

  ——进一步明确行政赔偿诉讼被告主体资格。《行政赔偿司法解释》的相关规定主要有:一是两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的,共同侵权行政机关为共同被告;原告仅就共同侵权机关中一个或几个机关提起行政赔偿诉讼的,人民法院可以通知未被起诉的行政机关作为第三人参加诉讼。二是复议决定加重损害的,复议机关与原行政行为机关为共同被告;如果原告仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼,人民法院可以通知未被起诉的机关作为第三人参加诉讼。

  ——进一步完善行政赔偿请求时效和起诉期限制度。《行政赔偿司法解释》规定,公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内,向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法的规定提起行政赔偿诉讼;一并提起行政赔偿诉讼的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定;经复议行政赔偿案件,当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的,自复议决定书送达之日起十五日内可以依法提起行政赔偿诉讼;行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时,未告知起诉期限的,适用行政诉讼法司法解释规定的最长不得超过一年的起诉期限。

  ——进一步解决一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题。《行政赔偿司法解释》明确,公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时,行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的,视为一并提起行政赔偿诉讼;对于单独提起行政赔偿诉讼的,在符合相关起诉条件的同时,还需要以行政行为已被确认为违法为前提。

  ——进一步明确公私法赔偿诉讼的衔接问题。为了节约司法资源,方便当事人诉讼,《行政赔偿司法解释》规定,在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中,原告提起行政赔偿诉讼的同时,有关当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

  (四)完善案件审理和裁判方式,增强行政赔偿诉讼实质化解行政争议效果

  ——强化法院的释明义务。《行政赔偿司法解释》规定,原告提起行政赔偿诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼,人民法院审查认为可能存在行政赔偿的,应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。

  ——规范法院对损害赔偿的酌定标准。《行政赔偿司法解释》规定,在损害事实客观存在,但原、被告双方均无法对损害的具体范围和损失数额举证或者举证不充分的情况下,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。对原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失,应当予以支持;对超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失,可以结合案件相关证据予以认定,决定是否予以支持。

  ——明确主诉裁驳从诉一并裁驳规则。《行政赔偿司法解释》明确,侵权的行政行为案件作为主诉不符合法定起诉条件的,一并提起的行政赔偿诉讼也不符合起诉条件,人民法院应当全案裁定不予立案;已经立案的,全案裁定驳回起诉。

  ——明确行政赔偿案件的判决方式。《行政赔偿司法解释》规定,人民法院应当尽可能作出明确、具体的赔偿判决。行政机关不履行行政赔偿法定义务或者作出不予赔偿决定错误的,人民法院可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确,赔偿内容确定的,应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决;行政赔偿决定在赔偿方式、项目、标准方面违法导致赔偿数额确定确有错误的,人民法院应当修正赔偿数额,依法作出变更判决,实质化解行政赔偿争议。

  下一步,人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求,严格按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定,公正及时审理好行政赔偿案件,实质化解行政争议,监督和支持行政机关依法行使职权,充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,以实际行动迎接党的二十大胜利召开!


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